官僚机器自上而下如何运转，专靠礼仪制度那就显得不足了，它需要法令来统一国家各级官僚机构执行相应的政策，如何保证各级机构的官吏真正履行中央规定的政策和法令，那就把监察提到议事日程上来了。

中国传统的政治结构是三个层次：君、臣、民。其中的君，代表决策系统。臣，作为官僚机构的运行者，代表行政系统。民，是代表广大受统治管理的民众。这三者的关系，是君王通过官吏来管理民众，以使整个社会生活得以有效运行，故其行政管理结构是君管臣，臣管民……